2016年11月，《國(guó)務(wù)院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》（國(guó)发〔2016〕65号）中(zhōng)提到，要探索环境治理(lǐ)项目与经营开发项目组合开发模式，将生态环境导向的开发模式（EOD）的概念雏形写入文(wén)件。自2019年以来，國(guó)家密集出台了系列政策支持EOD模式发展，2021年、2022年生态环境部先后确定了94个项目开展EOD模式试点，并随之遵循“成熟一个、申报一个”原则，进入常规性申报阶段。

01

EOD概念解析

从各部委的政策、企业项目实践和行业研讨来看，EOD模式涉及创新(xīn)发展、绿色环保产(chǎn)业发展及生态保护修复、环境治理(lǐ)、片區(qū)开发等方面。基于其广泛的涉及面，EOD模式不论是在基建圈、地产(chǎn)圈、金融圈、规划圈，还是地方政府圈，都迅速火出圈。

那么，什么是EOD模式？EOD模式的落地方式有(yǒu)哪些？又(yòu)有(yǒu)哪些适宜的项目应用(yòng)呢(ne)？

02

什么是EOD模式？

生态环境部对EOD有(yǒu)其官方定义。生态环境导向的开发模式（Eco-environment-oriented Development，简称EOD模式），是以生态保护和环境治理(lǐ)為(wèi)基础，以特色产(chǎn)业运营為(wèi)支撑，以區(qū)域综合开发為(wèi)载體(tǐ)，采取产(chǎn)业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公(gōng)益性较强、收益性较差的生态环境治理(lǐ)项目与收益较好的关联产(chǎn)业有(yǒu)效融合，统筹推进，一體(tǐ)化实施，将生态环境治理(lǐ)带来的经济价值内部化，是一种创新(xīn)性的项目组织实施方式。也就是说，EOD模式以可(kě)持续发展為(wèi)目标，在经济发展与生态环境之间构建了合作(zuò)的桥梁，从而实现區(qū)域整體(tǐ)溢价增值，生态建设与经济发展相互促进。

目前，EOD模式有(yǒu)以下三大特征：

一是國(guó)家主推。2021年，生态环境部批复了第一批36个试点项目，2022年又(yòu)批复了58个试点项目。接下来，EOD模式试点项目将进入常态化申报阶段。

二是地方积极。一方面，各地政府积极包装(zhuāng)项目争取入选國(guó)家试点项目库；另一方面，安(ān)徽、山(shān)东等省还设立了省级试点项目库，以加快推进EOD项目建设，扩大项目范围。

三是银行配合。自严管政府隐形债之后，银行在片區(qū)开发融资始终保持谨慎态度，但对EOD项目，银行配合度较高，截至2021年底，國(guó)开行对首批试点项目累计授信额度约520亿元，农发行也开始介入EOD模式融资服務(wù)。

03

EOD项目三大落地方式

1.PPP

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、且项目实施不紧迫的區(qū)域，EOD模式可(kě)采用(yòng)PPP方式实施项目。所谓PPP，是Public—Private—Partnership的缩写，即政府和社会资本合作(zuò)，是公(gōng)共基础设施中(zhōng)的一种项目运作(zuò)模式。在该模式下，鼓励私营企业、民(mín)营资本与政府进行合作(zuò)，参与公(gōng)共基础设施的建设。

2.ABO

在政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的區(qū)域，EOD模式可(kě)采用(yòng)ABO方式实施项目。ABO模式，一般指授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公(gōng)共产(chǎn)品及服務(wù)，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用(yòng)。

3．“流域治理(lǐ)+片區(qū)开发”

在政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较為(wèi)活跃的區(qū)域，EOD模式可(kě)采用(yòng)“流域治理(lǐ)+片區(qū)开发”方式实施项目。

04

EOD适宜的四大项目应用(yòng)

1．废弃矿山(shān)修复

对于废弃矿山(shān)修复，可(kě)争取实现投入与产(chǎn)出的自求平衡。第一，以修复过程中(zhōng)开采的石料销售收入弥补修复成本；第二，运用(yòng)城乡建设用(yòng)地增减挂钩、土地复垦等政策，通过耕地“占补平衡”延伸土地价值；第三，矿山(shān)修复后的土地可(kě)用(yòng)于建设农业基地、主题公(gōng)园、特色产(chǎn)业园等，拓展经济效益；第四，部分(fēn)矿山(shān)中(zhōng)，可(kě)通过煤矸石粉碎形成的低成本混凝土替代原矿产(chǎn)支撑柱，替换出矿产(chǎn)资源，产(chǎn)生收入。

2．农业农村综合开发

生态果蔬采摘、美丽乡村旅游等是将农业生产(chǎn)与环境治理(lǐ)相结合的代表模式。此外，中(zhōng)办(bàn)、國(guó)办(bàn)《关于调整完善土地出让收入使用(yòng)范围优先支持乡村振兴的意见》中(zhōng)指出，土地出让收入中(zhōng)用(yòng)于农业农村的资金，可(kě)重点用(yòng)于与农业农村直接相关的山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)生态保护修复。这无疑為(wèi)农村农业产(chǎn)业与环境协调开发提供了一定的资金保障。

3．城乡供排水一體(tǐ)化

城市水務(wù)基础设施建设经过较長(cháng)时间的发展，已较為(wèi)完善。而农村供排水项目通常小(xiǎo)而分(fēn)散、收益较低，特别是农村污水处理(lǐ)率不足10%，存在较大的资金需求。因此，可(kě)考虑供排一體(tǐ)化、城乡一體(tǐ)化。以供水支持排水，以城市支持农村，构建大项目包，确保整體(tǐ)实现盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在运用(yòng)这一思路探索水務(wù)全产(chǎn)业链的城乡一體(tǐ)化模式，着力解决农村用(yòng)水的难题。

4．重点流域治理(lǐ)

流域内生态产(chǎn)品资源、周边土地资源均有(yǒu)丰富的潜在价值，目前阶段可(kě)优先关注砂石的开采和利用(yòng)。國(guó)家发展改革委等 15 部门于2020年3月联合印发的《关于促进砂石行业健康有(yǒu)序发展的指导意见》中(zhōng)提出“推进河砂开采与河道治理(lǐ)相结合”，及“逐步有(yǒu)序推进海砂开采利用(yòng)”，鼓励以砂石收益补充流域治理(lǐ)的支出。在重点流域治理(lǐ)的项目开发中(zhōng)，可(kě)搭配砂石开采收入作(zuò)為(wèi)项目融资的还款来源。此外，亦可(kě)将砂石开采权、海域使用(yòng)权等作(zuò)為(wèi)融资的补充担保措施。

EOD模式实施的关键在于“一體(tǐ)化”。这是指将生态环境治理(lǐ)项目和产(chǎn)业开发项目作(zuò)為(wèi)一个整體(tǐ)的项目。具(jù)體(tǐ)體(tǐ)现在三个方面：

一是整个项目由一个市场主體(tǐ)统筹实施，这个市场主體(tǐ)不仅可(kě)以是一个主體(tǐ)，也可(kě)以是政府和社会资本等共同成立的项目公(gōng)司；

二是两类项目要融為(wèi)一體(tǐ)，作(zuò)為(wèi)一个整體(tǐ)项目统筹实施，综合测算整體(tǐ)项目的成本和收益；

三是加强EOD项目的统一规划，采用(yòng)建设-运营一體(tǐ)化的方式实施。只有(yǒu)通过一體(tǐ)化的方式实施才可(kě)以避免两类项目割裂实施，能(néng)确保产(chǎn)业开发项目对生态环境治理(lǐ)项目的有(yǒu)效反哺。

05

EOD模式的实施路径主要分(fēn)為(wèi)以下几步：

（一）明确生态治理(lǐ)的目标。EOD模式是為(wèi)了解决当前生态环境问题，需要开展科(kē)學(xué)全面的项目前期谋划。结合具(jù)體(tǐ)的區(qū)域特征和治理(lǐ)需求，对实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产(chǎn)业有(yǒu)较强价值溢出的项目进行有(yǒu)针对性的项目谋划和顶层设计，确定合理(lǐ)的项目实施边界和目标要求，明确项目的建设内容、技(jì )术路線(xiàn)、投资估算等。其中(zhōng)，生态环境治理(lǐ)项目主要涉及區(qū)域流域综合整治、废弃矿山(shān)修复等生态修复与保护等公(gōng)益性较强、收益性较差的治理(lǐ)项目。

（二）识别关联产(chǎn)业。在充分(fēn)考虑生态环境治理(lǐ)项目的外部经济性和环境质(zhì)量改善后提升价值的外溢流向的基础上，明确与生态治理(lǐ)项目相关联的产(chǎn)业开发项目。产(chǎn)业开发项目应充分(fēn)结合当地的实际情况，一方面可(kě)以通过利用(yòng)土地发展生态农业、文(wén)化旅游、康养、乡村振兴、特色地产(chǎn)、“光伏+”和生物(wù)质(zhì)能(néng)利用(yòng)等项目，另一方面也可(kě)以出售未来产(chǎn)业的开发或经营权，比如基础设施的特许经营权、矿产(chǎn)等资源的开采权等。结合项目的收益水平等综合测算，确定产(chǎn)业开发项目的边界范围和建设内容。

（三）分(fēn)析一體(tǐ)化实施的可(kě)行性。在确定了生态环境治理(lǐ)项目和产(chǎn)业开发项目后，要对两者一體(tǐ)化实施的可(kě)行性进行分(fēn)析。从项目的區(qū)域特征、实施主體(tǐ)、技(jì )术路線(xiàn)、投资估算、相关政策、实施期限等方面，综合分(fēn)析其可(kě)行性，整體(tǐ)测算项目的成本和收益，在保障社会资本投资收益的前提下，尽可(kě)能(néng)地实现项目的成本收益平衡，最大程度上减少政府的投入。在两个项目均可(kě)行的前提下，进行EOD项目的统筹设计。

（四）建立内部反哺机制。将生态环境治理(lǐ)项目和关联产(chǎn)业开发项目一體(tǐ)化实施后，在收益上既要考虑产(chǎn)业开发项目自身的盈利能(néng)力，也要考虑到生态环境治理(lǐ)成效带来的外部经济效益；在成本上既要考虑产(chǎn)业开发所需的成本，也要考虑生态环境治理(lǐ)的成本。在保证合理(lǐ)利润的基础上，尽可(kě)能(néng)地实现成本收益平衡。当项目的收益难以覆盖成本时，政府可(kě)以使用(yòng)中(zhōng)央和省级专项资金、政府专项债、國(guó)际金融贷款、政府投资基金投资、政府和社会资本合作(zuò)（PPP）出资等政府资金进行支持。其中(zhōng)，可(kě)申请专项资金的项目领域有(yǒu)水污染防治、土壤污染防治、农村环境治理(lǐ)等，可(kě)申请专项债的项目领域有(yǒu)污水处理(lǐ)设施与管网建设、垃圾处理(lǐ)与环卫处置建设等。

（五）因地制宜推进项目实施。生态环境治理(lǐ)和关联产(chǎn)业类型多(duō)样，不同的融合发展路径与操作(zuò)方式存在较大的差异。应因地制宜，选择最适合当地區(qū)域实际的EOD项目。将选择好的EOD项目依据实际需求选择分(fēn)别立项整體(tǐ)实施或整體(tǐ)立项。最后，要加强对项目的监管，确保整个EOD项目的规范实施。

综上，EOD模式是一种环境治理(lǐ)的创新(xīn)发展模式。随着國(guó)家对EOD模式相关支持政策的明确，相信EOD模式将会成為(wèi)实现环境治理(lǐ)、乡村振兴的重要模式。

（环境生态网）